آیا دستگاههای دولتی مانند وزارت راه و شهرسازی، بنیاد مسکن و سایر نهادهای عمومی هنگام تفکیک اراضی تحت اختیار خود، ملزم به پرداخت قدرالسهم به شهرداری هستند؟ این پرسش مهمی است که با توجه به ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری (مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸) و پیچیدگیهای حقوقی آن، ذهن بسیاری از مدیران دولتی، مشاوران حقوقی و وکلای پایه یک دادگستری را به خود مشغول کرده است. در این مقاله تخصصی، ضمن بررسی دقیق قوانین و رویه قضایی، به این پرسش اساسی پاسخ خواهیم داد.
۱. مبنای قانونی سهم شهرداری از تفکیک اراضی غیردولتی
پیش از پرداختن به اراضی دولتی، بد نیست بدانیم که مبنای اصلی دریافت سهم توسط شهرداری در تفکیک اراضی، تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری (اصلاحی ۱۳۹۰) است. این تبصره مقرر میدارد: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است، شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (۲۵٪) و برای تأمین اراضی موردنیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (۲۵٪) از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید.»
نکته قابل توجه آنکه مجموعاً حداکثر سهم شهرداری از تفکیک و افراز زمینهای شهری ۷۵/۴۳ درصد است. به عبارت دیگر، ۲۵٪ از کل ملک بابت سرانه فضای عمومی و خدماتی و سپس ۲۵٪ از ۷۵٪ باقیمانده (یعنی ۷۵/۱۸٪) بابت شوارع و معابر اخذ میگردد. شهرداری در ازای این سهم هیچ وجهی به مالک پرداخت نمیکند و میتواند با توافق مالک، به جای ملک، بهای روز آن را طبق نظر کارشناس دریافت نماید.
۲. وضعیت تفکیک اراضی دولتی؛ تبصره ۲ ماده ۱۰۱ چه میگوید؟
تبصره ۲ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری صراحتاً مقرر داشته است: «در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره (۱) ماده (۱۱) قانون زمین شهری مصوب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد.»
تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ نیز اشعار داشته است: «تطبیق نقشههای تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرحهای جامع و تفصیلی و هادی و تصویب آن، موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها، به عهده وزارت مسکن و شهرسازی است.»
۳. تفسیر صحیح از تبصره ۲؛ آیا اراضی دولتی از پرداخت سهم معاف هستند؟
در پاسخ به این سؤال که «آیا بابت تفکیک اراضی دولتی به شهرداری سهم یا هزینه تعلق میگیرد؟» باید گفت:
با توجه به اینکه تبصره یک ماده ۱۱ قانون زمین شهری صرفاً ناظر به تطبیق نقشههای تفکیکی با طرحهای شهری است و تصریحی به معاف بودن اراضی دولتی از هزینههای قانونی افراز و تفکیک ندارد، نمیتوان این گونه برداشت کرد که اراضی دولتی اساساً مشمول قدرالسهم ماده ۱۰۱ نمیشوند. مبنای وضع ماده ۱۰۱ و به ویژه تبصره ۳ آن، ارزش افزوده ناشی از تفکیک است و تفکیکی بین اراضی دولتی و غیردولتی از این حیث صورت نگرفته است.
۴. رویه عملی و نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه
اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه مشورتی شماره ۸۳۱/۹۹/۷ مورخ ۱۳۹۹/۷/۱۹ به این پرسش پاسخ داده است که «آیا املاک و اراضی که توسط دستگاههای دولتی (از جمله بنیاد مسکن و راه و شهرسازی) تفکیک میشوند، مشمول سرانههای موضوع تبصره ۳ ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری هستند؟»
پاسخ اداره حقوقی قوه قضاییه به شرح زیر است: «به موجب تبصره ۲ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی ۱۳۹۰، در مورد اراضی دولتی مطابق تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد و مطابق تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶، تطبیق نقشههای تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرحهای جامع و تفصیلی و هادی و تصویب آن، موضوع ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها به عهده وزارت مسکن و شهرسازی است. بنابراین از آنجایی که رعایت ضوابط مربوط به طرحهای جامع و تفصیلی و هادی در خصوص اراضی دولتی بر عهده وزارت مسکن (وزارت راه و شهرسازی فعلی) قرار گرفته است، همین مرجع باید در تفکیک اراضی، سرانههای شوارع و معابر را نیز اعمال و اجرا کند.»
به عبارت دیگر، مسئولیت اعمال سرانهها و سهم شهرداری در تفکیک اراضی دولتی به عهده خود دستگاه متولی (وزارت راه و شهرسازی) است و این دستگاه نمیتواند بدون رعایت ضوابط ماده ۱۰۱ اقدام به تفکیک نماید.
۵. رویه دیوان عدالت اداری؛ دادنامه شماره ۱۸۸۳ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۵
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۸۸۳ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۵ اعلام داشته است: «طبق تبصره ۲ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداریها، تفکیک اراضی دولتی مطابق تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد. بنابر حکم مذکور، اطلاق تبصره ۷ تعرفه شماره ۱۱ شورای اسلامی شهر محلات برای سال ۱۳۹۸ مبنی بر تعمیم حکم تبصره ۳ ماده ۱۰۱ به اراضی دولتی مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، اطلاق تبصره ۷ ابطال میشود.»
این رأی نشان میدهد که شهرداریها نمیتوانند از طریق تصویب عوارض محلی، حق خود را بر اراضی دولتی توسعه دهند، اما به این معنا نیست که اراضی دولتی اساساً مشمول هیچ سهمی نیستند. بلکه نحوه اعمال و مرجع تعیینکننده متفاوت است.
۶. نوآوریهای قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت (۱۴۰۳-۱۴۰۷)
قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۳/۳/۱، تحول مهمی در حوزه تفکیک اراضی دولتی ایجاد کرده است. بند «ث» ماده ۵۰ این قانون مقرر میدارد:
«در صورتی که برای اجرای طرحهای تولید مسکن، زمینهای دولتی سایر دستگاهها و یا زمینهای زراعی و باغی غیردولتی توسط وزارت راه و شهرسازی پس از اخذ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در چهارچوب آن وارد محدوده شهر شود، با رعایت تبصره (۲) ماده (۹) قانون جهش تولید مسکن، بدون نیاز به پرداخت هرگونه عوارض تغییر کاربری، سهم خدمات، تفکیک یا ورود به محدوده، فقط کلیه شبکههای معابر به اضافه درصدی از مساحت زمینها طبق قوانین موجود به شهرداری واگذار میگردد. در این صورت تأمین کلیه خدمات و زیرساختها در تعهد وزارت راه و شهرسازی و دولت است.»
این حکم مهم که در قوانین بودجه سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ نیز پیشبینی شده بود، اکنون به صورت یک حکم برنامهای پنجساله درآمده و نشاندهنده رویکرد جدید قانونگذار در حمایت از تولید مسکن و کاهش هزینههای تفکیک برای طرحهای ملی مسکن است.
۷. جمعبندی و توصیههای کاربردی برای وکلای ثبتی
با توجه به مطالب فوق، وکلای ثبتی در مواجهه با پروندههای تفکیک اراضی دولتی باید به نکات زیر توجه ویژه داشته باشند:
- تفکیک اراضی دولتی بدون رعایت ضوابط ماده ۱۰۱ امکانپذیر نیست، اما نحوه اعمال این ضوابط با اراضی غیردولتی متفاوت است.
- مرجع صالح برای تطبیق نقشههای تفکیکی اراضی دولتی، وزارت راه و شهرسازی است و شهرداری در این فرآیند نقش مستقیم و تعیینکنندهای ندارد.
- هیچ معافیت عامی برای اراضی دولتی از پرداخت سهم خدمات و معابر وجود ندارد، صرفاً نحوه محاسبه و مرجع اعمال متفاوت است.
- در طرحهای تولید مسکن که توسط وزارت راه و شهرسازی انجام میشود، قانون برنامه هفتم مقررات خاص و معافیتهای قابل توجهی پیشبینی کرده است.
- هرگونه توافق با شهرداری برای پرداخت بیش از سهم قانونی، حتی در قالب قرارداد، قابل شکایت و ابطال است.